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Hintergrund: Der Bundespräsident

Folge der Weimarer Republik: Ein schwächerer Präsident

  • Schwarz-weiß-Aufnahme von Adolf Hitler und Paul von Hindenburg. Der letzte Reichspräsident Paul von Hindenburg (rechts); Rechte: dpa
  • Ein großer Raum voller Männer, die an Tischen sitzen. Der Parlamentarische Rat schwächte bewusst die Stellung des Bundespräsidenten; Rechte: akg

Der deutsche Bundespräsident hat einen geringen Gestaltungsspielraum. Seine Spitzenposition ermächtigt ihn nur zu Wenigem.

Das ist keine Nachlässigkeit in seiner Job-Beschreibung, sondern genau so gewollt. Und zwar von den 65 Abgeordneten im Parlamentarischen Rat. Sie wollten 1948/49 nach Weimarer Republik und verlorenem Weltkrieg die neue Demokratie sicherer machen. Denn der Reichspräsident war in der Weimarer Republik das einzige Exekutivorgan gewesen, das direkt vom Volk legitimiert wurde. Das begründete seine starke Stellung als Gegengewicht zum Parlament. Zudem hatten die Verfassungsgeber ihn mit ähnlichen Rechten und Befugnissen ausgestattet wie den Kaiser in einer konstitutionellen Monarchie: Er besaß den Oberbefehl über die Streitkräfte, konnte den Reichskanzler ernennen oder entlassen oder nach Artikel 25 der Reichsverfassung das Parlament auflösen. Vor allem aber übertrug ihm Artikel 48 das Recht zur Notstandgesetzgebung: "Absatz 2 - Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reich die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten." Dazu konnte der Reichspräsident sogar einzelne Grundrechte außer Kraft setzen.

Weil diese Befugnisse nur unbestimmt formuliert waren, ließen sich daraus im Ausnahmezustand weit reichende Vollmachten ableiten. Zwar konnte das Parlament die Notverordnungen wieder aufheben, doch als es das etwa im Juni 1930 auch tat, löste Reichspräsident Hindenburg es kurzerhand auf. In der Folge zeigte sich, dass dieses - als kurzfristiges Mittel zur Beseitigung einer Krise gedachte - Recht des Reichspräsidenten zu einem autoritären Dauerzustand führte. Letztlich trug es zur Unterhöhlung des gesamten politischen Systems bei. Nie wieder - so hatte sich deshalb der Parlamentarische Rat vorgenommen - dürfte das passieren.

Einfluss bei neuen Gesetzen: Der Präsident als "Staatsnotar"

  • Porträtaufnahme von Richard von Weizsäcker. Privatisierung der Flugsicherung? Nicht mit Richard von Weizsäcker; Rechte: WDR, Hans Schafgans
  • Eine Ausgabe des Grundgesetzes liegt auf einer deutschen Flagge. Neue Gesetze dürfen nicht gegen das Grundgesetz verstoßen; Rechte: imago

Der Bundespräsident wird häufig auch als eine Art "Staatsnotar" dargestellt. Nicht zuletzt bezieht sich diese Sichtweise auf seine Funktion bei der Entstehung von neuen Gesetzen. Nach Artikel 82 des Grundgesetzes treten sie erst dann in Kraft, wenn sie vom Präsidenten ausgefertigt - also unterschrieben - und danach im Bundesgesetzblatt verkündet wurden. Dies ist allerdings kein Automatismus, denn zuvor wird ein Gesetz vom Bundespräsidenten geprüft - und zwar in zweierlei Hinsicht: formell und materiell. Hat er danach begründete Zweifel, so fertigt er es nicht aus.

Als formelles Prüfungsrecht bezeichnet man dabei die Kontrolle des Präsidenten, ob das Verfahren bei der Gesetzgebung verfassungsgemäß war - ob etwa die Zuständigkeiten eingehalten wurden. 1976 etwa fertigte Walter Scheel das Gesetz zur Erleichterung der Wehrdienstverweigerung nicht aus, weil zuvor die Zustimmung des Bundesrates nicht erfolgt war. Aus dem selben Grund hatte schon Theodor Heuss 1952 ein Gesetz angehalten. Und Gustav Heinemann kam gleich zweimal zu dem Schluss, dass der Bund in einer bestimmten Frage schlichtweg nicht zuständig sei: 1969 beim sogenannten Ingenieurgesetz und 1970 beim Architektengesetz.

Das materielle Prüfungsrecht bezieht sich auf den Inhalt des Gesetzes und ist grundsätzlich umstrittener. Denn diese Prüfungskompetenz steht nicht direkt im Grundgesetz, sondern lässt sich nur ableiten - etwa aus Artikel 20 Absatz 3: "Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung […] gebunden." Folglich darf der Bundespräsident mit seiner Unterschrift keinem Gesetz zur Wirkung verhelfen, das gegen die Verfassung verstößt. Bisher hatten drei Bundespräsidenten inhaltliche Einwände: Heinrich Lübke stoppte 1962 ein Gesetz wegen Verstoßes gegen das Grundrecht auf freie Berufswahl. 1991 versagte Richard von Weizsäcker dem Gesetz zur Privatisierung der Flugsicherung seine Unterschrift. Und Horst Köhler verweigerte 2006 einem weiteren Gesetz zur Neuregelung der Flugsicherung sowie dem Verbraucherinformationsgesetz seine Zustimmung, weil sie gegen andere Artikel des Grundgesetzes verstießen. Im Fall der Flugsicherung etwa urteilte der Präsident, eine kapitalprivatisierte Flugsicherung sei mit dem Erfordernis der bundeseigenen Verwaltung unvereinbar, wie sie Artikel 87 des Grundgesetzes vorsieht.

Den genannten acht Beispielen stehen allerdings mehr als 6500 Gesetze gegenüber, die von den Bundespräsidenten allesamt ausgefertigt wurden.

Wichtig in Krisensituationen: Der Bundespräsident als "Notstromaggregat"

  • Aufnahme von Horst Köhler während einer Rede. Horst Köhler löste 2005 den Bundestag auf; Rechte: dpa

Während der Gestaltungsspielraum des Bundespräsidenten in einem "normalen" politischen Umfeld eher gering ist, wächst er in Ausnahmefällen beträchtlich an. Denn ihm werden durch das Grundgesetz auch etliche Befugnisse zugesprochen, die ihn massiv Einfluss auf die Regierungsbildung nehmen lassen. In bestimmten Krisensituationen fungiert der Präsidenten dann als eine Art "Notstromaggregat" unseres politischen Systems. Allerdings sind diese Fälle - bis auf einen - in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie eingetreten.

Der Bundespräsident kann nach Artikel 68 den Bundestag auflösen, wenn dieser zuvor eine Vertrauensfrage des Bundeskanzlers negativ beantwortet und sich nicht mit absoluter Mehrheit auf einen neuen Bundeskanzler geeinigt hat. Genauer gesagt hat der Präsident dann zwei Optionen: Entweder er lässt den alten Kanzler ohne Mehrheitsvertrauen im Amt oder er löst den Bundestag auf und schreibt Neuwahlen aus. Drei Präsidenten haben bisher von der letztgenannten Möglichkeit Gebrauch gemacht: Gustav Heinemann 1972, Karl Carstens 1982 sowie Horst Köhler 2005. Doch gab es dabei deutliche Unterschiede. Während Bundeskanzler Brandt 1972 das Vertrauen des Bundestages tatsächlich nicht mehr besaß, verfügten die Koalitionen sowohl unter Helmut Kohl als auch unter Gerhard Schröder über eine Stimmenmehrheit. Sie hatten ihre Niederlage lediglich herbeigeführt, um Neuwahlen zu erreichen. Stets bestätigte das Bundesverfassungsgericht danach dem jeweiligen Bundespräsidenten, mit seiner Entscheidung grundgesetzkonform gehandelt zu haben.

Bisher noch nicht eingetreten sind hingegen die folgenden Szenarien:

  • Nach Artikel 63 kann der Bundespräsident einen sogenannten Minderheitenkanzler ernennen, wenn ein Bundestag sich zu Beginn der Legislaturperiode nicht auf einen Bundeskanzler einigt.
  • Er kann nach Artikel 81 den Gesetzgebungsnotstand erklären und damit einer Regierung helfen, ohne Bundestagsmehrheit eine Gesetzesvorlage zu verabschieden - jedoch nur in einer Situation, in der er zuvor einen Bundeskanzler nach negativ beantworteter Vertrauensfrage im Amt belassen hat.
  • Der Bundespräsident kann den Bundestag einberufen lassen (Artikel 39), um damit in einer bestimmten Frage den "Ernst der Lage" zu demonstrieren.
  • Und er kann bei Organstreitigkeiten das Bundesverfassungsgericht anrufen. (Artikel 93)

Keine reine Formsache: Ernennungen und Entlassungen

  • Porträtaufnahme von Theodor Heuss an einem Schreibtisch. Theodor Heuss stellt sich gegen den Justizminister; Rechte: dpa

Auch auf einem anderen Wege kann der Bundespräsident versuchen, Einfluss auf die Zusammensetzung der Regierung und oberster Gerichte zu nehmen: Nach Artikel 60 und 64 des Grundgesetzes obliegt es ihm, Bundesminister beziehungsweise Bundesrichter zu ernennen oder zu entlassen. Macht er das im Einzelfall nicht, kann eine Personalie dadurch verzögert oder gar verhindert werden. Das war in der Vergangenheit zwar die absolute Ausnahme, kam aber durchaus vor:

1953 stellte sich Theodor Heuss erfolgreich gegen die Wiederberufung von Justizminister Dehler, nachdem dieser öffentlich das Bundesverfassungsgericht angegriffen hatte. Heinrich Lübke lehnte 1964 die Ernennung eines Bundesrichters wegen dessen NS-Vergangenheit ab. Und Walter Scheel verhinderte 1976 die Entlassung eines Staatssekretärs, der in die Wirtschaft wechseln wollte.

Der Bundespräsident kann indes auch auf informeller Ebene versuchen, Einfluss in Personalfragen geltend zu machen. Womöglich wachsen "hinter geschlossenen Türen" sogar seine Möglichkeiten - doch fehlen Belege hierfür nahezu vollständig. Einzig Karl Carstens schrieb in seinen Erinnerungen, er habe einmal vertraulich den Bundeskanzler wissen lassen, dass die Entlassung eines bestimmten Ministers mit ihm nicht zu machen sei. Daraufhin sei es offiziell nie zu dieser Frage gekommen. Doch fügte Carstens noch vorsichtig hinzu, er wisse natürlich nicht, ob das aufgrund seines Hinweises geschehen sei oder aus anderen Gründen.