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Hintergrund: Die EU-Institutionen

Wer regiert Europa?

Macht und Entscheidungen innerhalb der EU sind auf verschiedene Institutionen verteilt. Das ist wichtig, denn es gibt viele, die Einfluss auf die Zukunft Europas nehmen wollen. Ähnlich wie in Deutschland gibt es daher einen Rat und ein Parlament der Europäischen Union. Dazu kommen noch die EU-Kommission und der Europäische Gerichtshof. Sie alle haben spezielle Aufgaben, wenn es um die Gesetze in Europa geht.

Und weil die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer natürlich auch mitreden wollen, gibt es noch einen weiteren Rat, den sogenannten Europäischen Rat.

Der Europäische Rat – die Runde der Chefs

Im Europäischen Rat treffen sich alle Staats- und Regierungschefs der 28 (nach einem Brexit: 27) EU-Länder. Für Deutschland reist zum Beispiel die Bundeskanzlerin an, für Frankreich der Staatspräsident. Die Mitglieder des Europäischen Rates legen die allgemeine politische Linie fest und die Leitlinien für eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Mindestens vier Mal im Jahr versammelt sich der Europäische Rat. In den Medien heißen diese Treffen oft EU-Gipfel. In der Regel finden die EU-Gipfel in Brüssel statt.

Die Treffen leitet der Präsident des Europäischen Rates. Er ist selbst kein Staats- oder Regierungschef, sondern kümmert sich nur um EU-Fragen. Die Mitglieder des Europäischen Rates wählen ihn alle zweieinhalb Jahre. Er selbst hat bei den Sitzungen aber kein Stimmrecht. Wenn nötig, kann der Präsident des Europäischen Rates eine außerordentliche Sitzung der Chef-Runde einberufen.

Kontrolliert wird der Europäische Rat vom Europäischen Parlament und vom Europäischen Gerichtshof. Die Regierungschefs können nicht entscheiden, was sie wollen, sondern ihre Aufgaben sind genau festgelegt. Zum Beispiel müssen sie entscheiden, mit welchen Aufgaben sich die verschiedenen Länder abwechseln.

Rat der Europäischen Union – der Ministerrat

  • Das Gebäude, in dem der Rat der Europäischen Union arbeitet. In diesem Gebäude treffen sich die Minister aller EU-Länder zum Ministerrat; Rechte: mauritius images

Auch wenn die beiden Institutionen ähnlich heißen – der Europäische Rat ist nicht dasselbe wie der Rat der Europäischen Union. Im Rat der Europäischen Union treffen sich Minister aus den Regierungen der verschiedenen EU-Länder. Deshalb wird er oft Ministerrat genannt, oder einfach nur Rat. Welche Minister am Ministerrat teilnehmen, legt der Europäische Rat fest, also die Chef-Runde. Je nachdem, welches Thema besprochen wird, schickt jedes Land denjenigen seiner Minister, der für dieses Thema zuständig ist. Zum Beispiel kommen zu Umweltthemen die Umweltminister zusammen. Stehen kurz hintereinander verschiedene Themen auf dem Programm, kann es sein, dass sich jedes Mal andere Minister versammeln. Die Minister vertreten ihre Länder, das bedeutet, sie treffen auch verbindliche Entscheidungen für ihre Länder, an die sie sich halten müssen. Hier Kompromisse zu finden, die für alle Mitgliedsstaaten passend sind, ist nicht immer leicht. Wenn ein Land einen Beschluss des Ministerrates aus wichtigen nationalen Interessen verhindern will, müssen sich die Regierungschefs im Europäischen Rat bemühen sich zu einigen.

Jedes halbe Jahr wechselt die Präsidentschaft des Rates der Europäischen Union. Der Vorsitz geht nicht an einen einzelnen Minister, sondern an ein Land. Dessen Minister leiten dann die Treffen, bei denen sie dabei sind. Wird ein Wirtschaftsthema besprochen, leitet der jeweilige Wirtschaftsminister das Treffen, geht es um ein Verbraucherthema, leitet derjenige Minister das Treffen, der in dem gleichen Land für Verbraucherschutz zuständig ist. Eine Ausnahme ist der Außenministerrat: Hier hat der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz. Er wird auch „EU-Außenminister“ genannt und ist außerdem Vizepräsident der Europäischen Kommission.

Das Europäische Parlament – Mitbestimmung der Bürger

Das Europäische Parlament ist das einzige EU-Organ, das von den Bürgern direkt gewählt wird. Alle fünf Jahre dürfen die EU-Bürger ihre Vertreter wählen, egal in welchem EU-Land sie leben. In der Regel wählt jeder in dem Land, in dem er wohnt. Insgesamt ziehen 751 Abgeordnete (nach dem Brexit: 705) in das Parlament ein, 96 davon für Deutschland. Je nachdem, wie viele Menschen in einem Land wohnen, darf es mehr oder weniger Abgeordnete stellen. Allerdings bekommen die kleinen Länder mehr Abgeordnete pro Einwohner, damit sie von den großen nicht zu schnell überstimmt werden. Den Parlamentsvorsitz hat ein Abgeordneter für zweieinhalb Jahre. Er wird vom Parlament gewählt. Dabei sollen sich Leute von verschiedenen politischen Parteien und aus verschiedenen Ländern abwechseln.

Das Parlament kann über Gesetzvorschläge entscheiden und es kontrolliert die Arbeit der Kommission. Wenn es über ein Gesetz entscheiden soll, setzen sich die Politiker, die das Thema kennen, zu einem Ausschuss zusammen und stellen es dem Plenum, also dem gesamten Parlament vor, das dann entscheidet.

Jeden Monat zieht das Europäische Parlament von Brüssel nach Straßburg und zurück. Das ist zwar ein großer Aufwand und sehr teuer, aber es ist ein Kompromiss. Frankreich will das Parlament unbedingt in Straßburg behalten, aber in Brüssel in Belgien sitzen viele andere EU-Institutionen. Plenarsitzungen mit allen Mitgliedern hält das Parlament in Straßburg ab, kurze Sitzungen und die Arbeit der Ausschüsse finden in Brüssel statt. Daher zieht das ganze Parlament regelmäßig zwischen beiden Städten hin und her.

Die Europäische Kommission – hier sitzen die Experten

Das Parlament alleine kann zwar über Gesetzesvorschläge abstimmen, die Ideen dafür kommen aber aus der Europäischen Kommission. In der Kommission sitzen die sogenannten Kommissare, Fachleute für verschiedene Themen. Sie machen Vorschläge für Verordnungen (so heißen die EU-Gesetze) und Richtlinien, die das EU-Parlament und der Rat der Europäischen Union beschließen sollen. Nur die Kommission darf diese Vorschläge einreichen, von sich aus werden weder das Parlament noch der Rat aktiv.

Wenn ein EU-Land, eine Institution oder auch die Bürger möchten, dass ein neues Gesetz auf den Weg kommt, können sie sich an die Kommission wenden. Die kann aus der Idee dann einen Gesetzesvorschlag machen. Dazu fragt sie erst die Betroffenen nach ihren Interessen und wägt sie gegeneinander ab. Dann macht sie einen Vorschlag, in dem sie die verschiedenen Standpunkte einbezieht. Für jedes Thema ist ein Kommissionsmitglied zuständig. Dieses erklärt das Thema den anderen in der Kommission, bevor sie gemeinsam einen Beschluss fassen. Zusammen mit dem Vorschlag für eine Richtlinie und eine Verordnung schreibt die Kommission auch einen Bericht, wie sich das neue Gesetz voraussichtlich auswirken wird.

Die Kommission macht nur Gesetzesvorschläge, wenn politische Ziele besser für alle Staaten gemeinsam erreicht werden können, oder wenn Gesetze eines einzelnen Landes nicht ausreichen würden. Zum Beispiel, weil ein Vorhaben mehrere Länder betrifft, und alle damit einverstanden sein müssen. Das nennt man Subsidaritätsprinzip. Außerdem vertritt die Kommission Europa gegenüber anderen Ländern, sie setzt politische Maßnahmen um und verwaltet das Geld. Die Kommissare werden durch die Regierungen der Mitgliedsländer ernannt und bleiben fünf Jahre im Amt. Dann können sie wieder ernannt werden. Jedes EU-Land stellt einen Kommissar, insgesamt sind es 28 (nach dem Brexit: 27). Einer von ihnen wird zum Kommissionspräsidenten ernannt. Den Vorschlag, wer das sein soll, macht der Europäische Rat, das Parlament muss aber zustimmen – oder ablehnen. Der Kommissionspräsident sucht aus den Vorschlägen der Länder die Kommissare und ihre Zuständigkeiten aus. Auch hier müssen Europäischer Rat und Parlament zustimmen. Bei den Sitzungen des Europäischen Rates nimmt auch immer der Kommissionspräsident teil. So ist er direkt informiert, was die Regierungschefs wollen. Er hat aber im Europäischen Rat kein Stimmrecht. Vizepräsident der Europäischen Kommission ist der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik („EU-Außenminister“), der auch Vorsitzender des Außenministerrats im Rat der Europäischen Union ist.

Ein europäisches Gesetz kommt auf den Weg

Damit ein europäisches Gesetz verabschiedet wird, muss es mehrere Stationen durchlaufen. So soll verhindert werden, dass eine Stelle alleine Gesetze beschließt, die für die ganze EU gelten. Die EU-Gesetze heißen übrigens Verordnungen. Kann oder will die EU keine neue Verordnung schaffen, die für alle Länder gleich ist, erlässt sie eine sogenannte Richtlinie. Darin ist nur festgehalten, was erreicht werden soll und jedes Land soll dann ein eigenes Gesetz dazu machen.

Damit die Verordnung auf den Weg kommt, macht zuerst die Kommission durch die zuständigen Kommissare Vorschläge für Verordnungen. Das Parlament oder Bürger können die Kommission aber auch auffordern, ein bestimmtes Gesetz vorzuschlagen. Bürger können dies erreichen, indem sie eine Million Stimmen für eine europäische Bürgerinitiative sammeln. Den Gesetzesvorschlag gibt die Kommission ins Parlament. Das stimmt über den Vorschlag ab und gibt das Ergebnis an den Rat der Europäischen Union weiter, wo die zuständigen Minister aus den Mitgliedsstaaten sitzen. Die entscheiden, ob sie die Verordnung erlassen oder nicht.

Sind sich Parlament und Rat einig, wird die Verordnung erlassen. Wenn nicht, ändert der Rat den Gesetzentwurf und gibt ihn zurück an das Parlament. Wenn das einverstanden ist, ist die Verordnung angenommen. Wenn nicht, wird sie entweder abgelehnt oder mit Änderungen zurück an den Rat geschickt. Ist der mit den Änderungen einverstanden, gilt die Verordnung. Können Rat und Parlament sich dagegen wieder nicht einigen, muss der Vermittlungsausschuss mit Rat und Parlament besprechen, was sie beide geändert haben möchten. Wird die Verordnung in der dritten Runde vom Parlament wieder abgelehnt, gibt es keinen weiteren Versuch. Ist das Parlament dieses Mal einverstanden, muss der Rat noch zustimmen oder ablehnen. Weitere Änderungen sind nicht mehr möglich.

EuGH – der Europäische Gerichtshof

Der EuGH ist der Gerichtshof der Europäischen Union. Dieses Gericht in Luxemburg legt das EU-Recht aus. Denn das machen nicht die Gerichte der einzelnen Mitgliedsländer, sondern ein zentraler Gerichtshof, damit das EU-Recht in allen Mitgliedsländern gleich ausgelegt wird. Gesetze sind meist so verfasst, dass man sie interpretieren muss. Das liegt nicht daran, dass sich die Gesetzgeber nicht festlegen wollen, sondern weil sie nicht alle möglichen Situationen vorhersehen können. Die Gesetze müssen auch auf neue, unvorhergesehene Situationen anwendbar sein, daher sind sie meist allgemein gehalten und müssen für die konkrete Sache interpretiert werden.

Der EuGH entscheidet, wenn Regierungen der einzelnen EU-Länder und den Institutionen der EU miteinander streiten. Auch wenn ein Mensch, eine Firma oder sonst eine Organisation sich von der EU falsch behandelt fühlt, kann sie vor dem EuGH klagen. Aus jedem Mitgliedsstaat ist ein Richter am EuGH, außerdem arbeiten dort neun Generalanwälte. Sie sollen klären, was bei einem Streit passiert ist, bevor das Gericht entscheidet. Die Generalanwälte sollen objektiv ermitteln, ohne für oder gegen jemanden zu sein. Sechs Jahre lang bleiben die Generalanwälte und die Richter im Amt. Dann entscheiden die Regierungen der EU-Mitglieder, ob sie deren Amtszeit verlängern oder jemand anderen berufen.

Für jede Klage, die vor dem EuGH erhoben wird, ist ein Richter zuständig und ein Generalanwalt. Klagt jemand vor dem EuGH, muss er zuerst schriftlich erklären, was das Problem ist. Die beklagte Institution schreibt, was aus ihrer Sicht passiert ist. Dann fasst der Richter zusammen, was beide wollen und welche Gesetze dafür gelten. Damit ist das schriftliche Verfahren abgeschlossen. Für die mündliche Verhandlung setzen sich dann drei, fünf, 13 oder alle 28 Richter zusammen, je nachdem, wie groß ein Verfahren ist. Die Rechtsanwälte der Streitenden müssen dann nochmals erklären, was sie wollen, und zusätzliche Fragen beantworten. Anschließend stellt der Generalanwalt seine Anträge und die Richter entscheiden.